Dossiers
Jurisprudentie
Absolute weigeringsgronden
1. Eenheid Kroon
2. Veiligheid staat
3. Bedrijfs- en fabricagegegevens
4. Persoonsgegevens
Relatieve weigeringsgronden
1. Internationale betrekkingen
2. Economische/financiële belangen
3. Opsporing/vervolging
4. Inspectie/controle toezicht
5. Persoonlijke levenssfeer
6. Vangnetartikel
Bijzondere openbaarheidswetgeving
Het motief van een informatieverzoeker mag in het kader van de WOB geen rol spreken. En als iets openbaar is, dan is het ook voor iedereen openbaar. Jarenlang is daar van alles over te doen geweest tot de Groningse hoogleraar L. Damen zelf maar een WOB-procedure startte. Hij vroeg gegevens over voetbalvandalen die het ministerie van Justitie ook aan de KNVB verstrekte, met de WOB als basis. Hij kreeg ze niet. Dat mag niet, stelde de professor die er nog een hele klus aan had om zijn gelijk te krijgen. Maar het leidde tot een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspaak die aan alle onduidelijkheid een eind maakte. Afd 25 april 2000 LJN5845
Wel of geen bestuurlijke aangelegenheid? De Rotterdamse rechtbank zegt op 7 juni 2002 in een zaak tussen Joost Oranje/NRC Handelsblad en het ministerie van financiën dat ,,het besluit van de staat om aandelen te kopen niet uitsluitend kan worden aangemerkt als een beslissing die de staat in de hoedanigheid van aandeelhouder van KPN neemt. De rechtbank acht in dit verband mede van belang dat het hier gaat om een besluit om publieke middelen in een bedrijf te investeren (..) Er is derhalve politieke en publieke besluitvorming nodig alvorens de staat die middelen kan aanwenden. Pas nadat deze middelen daadwerkelijk zijn aangewend voor de aanschaf van aandelen in KPN onttrekken die middelen, die zijn omgezet in aandelen KPN, zich - behoudens politieke verantwoording achteraf- aan het publieke domein. (..) De voorbereiding en uitvoering van de aanschaf van nieuwe aandelen acht de rechtbank wel degelijk een bestuurlijke aangelegenheid, volgens de WOB.”
In dezelfde geest is de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling rechtspraak d.d. 17 augustus 1993 (zie verder hieronder bij persoonlijke levenssfeer). ,,Wij stellen voorop dat declaraties die door een burgemeester in de uitoefening van zijn ambt zijn ingediend en ten aanzien waarvan de bevoegde gemeentelijke instantie heeft besloten deze te honoreren, moeten worden aangemerkt als documenten over een bestuurlijke aangelegenheid.’’
De NV Luchthaven Schiphol oefent geen openbaar gezag uit. WOB dus niet van toepassing. Afd 3 oktober 1996 AB 1996, 474.
Het Koninklijk Huisarchief is ook geen bestuursorgaan. En de Algemeen Secretaris van de koningin is dat ook niet. Dat hebben rechters uitgemaakt in zaken die waren aangespannen door de publicist dr. Lambert J. Giebels. Afd. 1 november 2006 200602809/1
En het Kabinet der Koningin is ook al geen bestuursorgaan, stelt de Afdeling bestuursrechtspraak die een andersluidende uitspraak van de rechtbank Amsterdam vernietigt. Afd 6 juni 2007 200608642/1
De Openbaar Vervoer Ambassadeur (Jeltje van Nieuwenhoven) valt ook niet onder de WOB. Dat bepaalt de Arnhemse rechtbank op 23 september 2009 in een door journalist Brenno de Winter gestarte zaak (LJN BJ8347). De betrokkene is geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Evenmin is de ambassadeur een onder verantwoordelijkheid van de minister werkzame instelling, dienst of bedrijf als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob.
ABSOLUTE WEIGERINGSGRONDEN
Doet zich een geval voor dat een van de vier absolute gronden van toepassing is, dan wijkt de WOB zonder meer.
1. Eenheid Kroon
Deze uitzonderingsgrond gaat over de eenheid van Koning(in) en ministers. Die kan in gevaar komen als informatie wordt verstrekt waaruit meningsverschillen zouden kunnen blijken tussen staatshoofd en kabinet. Eenheid van de Kroon is dus niet hetzelfde als eenheid van het kabinet. Die belangen worden beschermd door met name artikel 11 dat ziet op documenten ten behoeve van intern beraad.
Jurisprudentie op dit punt is schaars. Jarenlang was er zelfs helemaal niets, maar intussen ligt er de zaak van de Volkskrant, die ook meteen een principieel karakter had. Het ging daarbij om inzage in correspondentie tussen premier Kok en kroonprins Willem-Alexander. Verslaggever John Schoorl van de krant had, verwijzend naar de wettekst en de memorie van toelichting, gesteld dat de kroonprins, de naam zegt het al, geen Koning is, zodat de uitzonderingsgrond niet van toepassing kon zijn. De correspondentie tussen premier en Willem-Alexander kon, zo werd gezegd, de eenheid van de Kroon niet raken.
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 25 november 1999 (LJN AA4098) de uitzonderingsgrond echter wat opgerekt. Dit alles gezien de ‘bijzondere positie van de Kroonprins in ons staatsrechtelijk bestel als toekomstig opvolger van de Koning’. Een curieuze uitspraak, want uit niets blijkt dat de wetgever dit heeft bedoeld.
2. Veiligheid staat
Over deze uitzonderingsgrond in de WOB is veel geprocedeerd, en over de zaken is ook vaak veel te doen geweest. Waar vooral de Binnenlandse Veiligheidsdienst over de staatsveiligheid waakte, is het niet zo gek dat juist over BVD-dossiers veel is geprocedeerd. En dat is lang doorgegaan.
De meeste jurisprudentie is inmiddels echter achterhaald, omdat de wetgever de regels heeft aangepast en de openbaarheid heeft beperkt. Basis is nu de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002. De BVD is in dat kader Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst geworden.
De WIVD beoogt nadrukkelijk de WOB opzij te zetten. Overigens blijft het inzagerecht beperkt. Mensen kunnen onder voorwaarden inzage krijgen in hun eigen persoonsgegevens en nieuw is verder dat ook bepaalde nabestaanden inzage kunnen vragen in dossiers van overleden familieleden. Derden, zoals journalisten of onderzoekers, kunnen alleen naar niet-persoonsgegevens vragen. Bij afwijzing geldt in de WIVD een eigen uitzonderingsysteem, dat goeddeels is gekopieerd uit de WOB. De WOB zelf is vooralsnog echter weer buiten beeld. Bijzonder is ook dat de rechtbank in Den Haag in eerste aanleg met alle zaken op het gebied van de AIVD is belast. Normaliter kan een burger in eerste instantie terecht bij de ‘eigen’ rechtbank.
3. Bedrijfs- en fabricagegegevens
Deze uitzonderingsgrond is opgenomen om te voorkomen dat bedrijven die gegevens -vrijwillig of verplicht- aan de overheid te beschikking stellen, door openbaarmaking van die gegevens kunnen worden gedupeerd.
Er zijn, te beginnen op 12 augustus 1982 (Hoogovens-rapport, AB 1983, 99) verschillende uitspraken over dit artikel. Kern daarvan is in ieder geval dat restrictieve uitleg nodig is, het is niet voor niets een absolute weigeringsgrond.
Intussen is er nog wel enige concretisering aan deze uitzonderingsgrond gegeven. Want onder deze uitzonderingsgrond vallen alleen bedrijfs- en fabricagegevens ‘indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers.’ Afd. 30 sept 1985, AB 1987, 43. Deze formulering wordt in 1998 nog eens overgenomen. Afd 3 maart 1998 (AB 1998, 435).
4. Persoonsgegevens
Een vrij nieuwe absolute weigeringsgrond. In werking per 1 september 2001, tegelijk met de nieuwe Wet bescherming persoonsgegevens, die dan de oude Wet persoonsregistraties vervangt.
Verstrekken van informatie blijft achterwege voor zover het persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
In het in de WOB genoemde hoofdstuk van de Wet bescherming persoonsgegevens meldt artikel 16 het volgende: ’De verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging is verboden behoudens het bepaalde in deze paragraaf. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag.’
In het kader van deze uitzonderingsgrond is het volgende nog van belang. Toen deze nieuwe absolute weigeringsgrond in 2001 in de WOB kwam te staan, stelden het ministerie van Justitie en het college van procureurs-generaal zich op het standpunt dat vrijwel nooit meer aan derden strafrechtelijke informatie zou mogen worden verstrekt.
In een zaak waarbij de korpsbeheerder van de politieregio Midden en West Brabant de lijn van het ministerie volgde, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak de justitie-redenering verworpen. Uit de beslissing van de Afdeling blijkt dat de WOB nog steeds van toepassing is en dat naar de aard van de gevraagde informatie moet worden gekeken, waarna eventueel een weigeringsgrond uit de WOB kan worden gebruikt. Afdeling rechtspraak 11 feb 2004, nr 200303712/1
In dezelfde lijn een uitspraak van 21 mei 2007 van de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak in een zaak tegen de korpsbeheerder van de politieregio Rotterdam-Rijnmond: nr 200702347/2
Dit artikel wordt intussen steeds meer gebruikt om gegevens over individuen, zoals namen van ambtenaren, weg te laten. De Afdeling bestuursrechtspraak bepaalde al op 28 november 2007 (zaak nr. 200702347/1) dat het begrip persoonsgegeven niet slechts betrekking heeft op de personalia en de hoedanigheid van personen, maar ook op gegevens die herleidbaar zijn tot personen en kunnen bijdragen aan de identificatie van die personen. Deze ruime uitleg geldt nog steeds. Zie bijvoorbeeld een uitspraak van 3 februari 2010 (zaak nr. 200903623/1/H3). Een uitzondering geldt voor mensen die zich al uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren.
RELATIEVE WEIGERINGSGRONDEN
Bij de relatieve gronden is een afweging vereist tussen het algemene belang van openbaarheid en door de uitzonderingsgronden te beschermen belangen.
1. Internationale betrekkingen
Met deze uitzonderingsgrond wordt blijkens de wetsgeschiedenis beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade lijden. Aangezien de internationale organisaties een belangrijke rol spelen in het internationale rechtsverkeer zijn ook zij in de uitzonderingsgrond opgenomen
Niet nodig is dat men een verslechtering van de betrekkingen voorziet. Voldoende is dat men voorziet dat de contacten stroever gaan verlopen. Dat kan bijvoorbeeld betekenen dat bilateraal overleg met andere landen moeilijker zal gaan verlopen dan wel dat organisaties minder snel geneigd zijn gegevens te verstrekken.
Bij de verschillende documenten kan het ook gaan om Nederlandse documenten met betrekking tot het buitenlands beleid. Daarbij valt te denken aan verslagen van Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigers in den vreemde. Dat stelde de Afdeling rechtspraak op 1 juni 1982 (Gemeentestem 6730, 3) al vast in een zaak over de openbaarmaking van een rapport over de dood van vier IKON-journalisten in Zuid-Amerika.
Een bekend voorbeeld van het achterwege blijven van openbaarmaking is het geval van het Kalkar-project. Nu een pretpark, maar ooit een ambitieus samenwerkingproject waarbij West-Duitsland, Nederland en België een snelle kernreactor wilden bouwen. EZ weigerde inzage in stukken omdat de regering van België en de Bondsrepubliek nadrukkelijk te kennen hadden geven prijs te stellen op vertrouwelijkheid van de documenten. Dat mocht. Voorz. Afd. 23 sept 1985, AB 1986, 194)
Voor de goede orde: de bescherming van de betrekkingen van Nederland met de overzeese gebiedsdelen valt niet onder deze uitzonderingsgrond. De Antillen vallen onder het Koninkrijk en zijn dus geen buitenland.
2. Economische/financiële belangen
Waar draait het hier om? Bijvoorbeeld de situatie waarin de financiële belangen van de Staat in het geding zijn bij ramingen die de Rijksgebouwendienst maakt bij de aanbesteding van bouwprojecten. Ook kan worden gedacht aan regels betreffende de invordering van belastingschulden voor zover kennisneming daarvan de invordering kan vertragen of belemmeren.
De jurisprudentie geeft vooral voorbeelden waarbij het gaat om financiële belangen in het kader van onderhandelingsposities van openbare lichamen.
Begin 1996 kreeg een redacteur van NRC Handelsblad geen inzage in stukken over de Betuwelijn. Ook daar werd vastgesteld dat de onderhandelingpositie van de overheid, in dit geval de minister van Verkeer en Waterstaat, zodanig zou kunnen worden benadeeld dat daardoor de financiële belangen van de Staat in ernstige mate zouden kunnen worden geschaad. (Afd 1 februari 1996, AB 1996, 217)
Vermeldenswaard is ook een uitspraak, d.d. 26 oktober 1999 van de president rechtbank Den Haag (AA4126 ) in de Zuid-Hollandse Ceteco-affaire. Het draaide daarin om een lijst met namen van bedrijven en instellingen aan wie de provincie kortlopende leningen had verstrekt en de omvang van die leningen. De president geeft een bondige en heldere samenvatting van de juridische context. In dit geval kan de provincie geen beroep doen op de uitzonderingsgrond over de financiële belangen omdat de provincie de onderhandelingspositie zelf al deels heeft vrijgegeven. Bovendien telt in deze zaak het algemeen belang van openbaarheid zeer zwaar. De president, gevraagd om een voorlopige voorziening, vindt de zaak zo duidelijk dat hij hem zelf meteen afdoet. Hij beveelt de provincie vervolgens de gevraagde gegevens binnen vier weken te verstrekken.
3. Opsporing/vervolging
Een vrij voor de hand liggende uitzonderingsgrond. De wetgever wil voorkomen dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten wordt gefrustreerd door openbaarmaking van gegevens die opsporingsambtenaren of het openbaar ministerie inmiddels hebben vergaard
De formulering betekent overigens wel dat het artikel in een aantal gevallen niet mag worden gebruikt. Is een zaak strafrechtelijk afgedaan (veroordeling, transactie, sepot) dan kan deze uitzonderingsgrond niet meer worden ingeroepen. Zie bijv. Vz Afd 28 september 1983 (AB 1984, 117).
Zie ook de opmerkingen bij de vierde absolute weigeringsgrond, die over persoonsgegevens gaat.
4. Inspectie/controle toezicht
Over deze uitzonderingsgrond zegt de Memorie van Toelichting: Om inspectie, controle en toezicht, gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten, doeltreffend te laten geschieden moet nogal eens gebruik worden gemaakt van steekproefsgewijze systemen. Hiertoe worden in de ambtelijke dienst gegevens uitgewisseld, methodes en technieken ontwikkeld en controleplaatsen en –tijden geprogrammeerd. Deze steekproeven zouden uiteraard hun zin verliezen als de hierop betrekking hebbende documenten voor ieder ter inzage zouden zijn.
Een jurisprudentievoorbeeld betreft een FIOD-rapport met betrekking tot de horeca. Dat bevatte ervaringscijfers en controletechnieken, die de fiscus als hulpmiddel dienden bij het controleren van belastingaangiften van horeca-ondernemers. De Afdeling zegt op 27 mei 1987 (AB 1987, 536): Openbaarmaking zal er toe leiden dat het belang van de effectieve controle en een juiste belastinginning op een onaanvaardbare wijze wordt geschaad.’
Veel publiciteit ontstond nadat dagblad Trouw met publicaties kwam over de prestaties van scholen. Dat gebeurde na een gewonnen WOB-procedure bij de Amsterdamse rechtbank. De president in de hoofdstad bepaalde op 19 augustus 1997 (AWB-katern 1997 nr 74) dat het ministerie de gegevens (computerbestanden) moest verstrekken. De president neemt daarbij in aanmerking dat niet aannemelijk is geworden dat de toezichthoudende taak van de onderwijsinspectie zozeer afhankelijk is van de gestelde vertrouwensrelatie tussen enerzijds de verschillende scholen en anderzijds de inspectie, dat het belang van inspectie, controle en toezicht geschaad zou worden door openbaarmaking van de gevraagde gegevens.
Daarbij wijst de rechter er op dat de minister van OCW c.q. de inspectie bij de uitoefening van toezichthoudende taken over meerdere wettelijke instrumenten beschikken en dus niet geheel afhankelijk zijn van de veronderstelde vertrouwensrelatie. Daarbij kwam nog dat scholen sowieso verplicht waren een deel van de gevraagde informatie voor een ieder ter inzage te leggen. Voorbeeld van een WOB-zaak met een enorme impact.
Intussen is het in dit kader goed hierna ook bij vangnetartikel te kijken voor een belangrijke uitspraak.
5. Persoonlijke levenssfeer
Openbaarheid en privacy zijn elkaars tegenpolen. En dus is het niet verwonderlijk dat er op dit punt veel te doen is geweest en ook veel te doen zal blijven.
Eerst uit de Memorie van Toelichting (blz. 35-36). ‘Over gegevens van persoonlijke aard, door burgers aan de overheid verstrekt in het vertrouwen dat deze alleen door de overheid worden gebruikt voor het doel dat bij het verschaffen wordt beoogd, wordt geen informatie verstrekt indien het publieke belang van de openbaarheid niet opweegt tegen het belang van de vertrouwelijkheid van de informatie.’
Het is intussen niet noodzakelijk dat ergens vertrouwelijk of persoonlijk op staat, het kan ook blijken uit de aard van de verstrekte gegevens. En ook niet onbelangrijk: ‘De bescherming van de persoonlijke levenssfeer is niet beperkt tot particuliere personen. Ook bestuurders en ambtenaren hebben daar recht op.’
Dan de praktijk. Twee algemene dingen staan daarbij voorop. Privacybescherming is beperkt tot natuurlijke personen (Afd rechtspraak 21 juli 1986, AB 1987, 517) en het belang van de persoonlijke levenssfeer geldt niet voor nabestaanden (Afd rechtspraak 2 jan 1986, King Kong AB 1986, 216).
In de rechtspraak zijn veel zaken aan de orde geweest die de privacy van bestuurders en ambtenaren raken. Belangrijke uitspraken zijn van de Voorzitter van de Afdeling d.d. 24 november 1987 (Gemeentestem 6862, 5) en 23 augustus 1988 (Gemeentestem 6682, nr 7). Het ging daar in de eerste zaak om een kritisch extern rapport over leidinggevende ambtenaren bij een werkvoorzieningschap in Venlo en in de tweede zaak om het rapport van een organisatieonderzoek in Aarle-Rixtel. ‘Wij zijn van oordeel dat in het algemeen de persoonlijke levenssfeer van gemeentelijke functionarissen niet in het geding is voor zover uitsluitend hun beroepshalve functioneren wordt besproken’, staat te lezen in de laatste uitspraak.
Waar liggen vervolgens de grenzen? Haarlems Dagblad vroeg in 1988 het rijksrechercherapport op dat op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken was opgemaakt nadat de burgemeesters van Hoogeveen en Smallingerland in opspraak waren geraakt tijdens een stapavondje in Zwolle. De krant kreeg het rapport niet. De voorzitter van de Afdeling rechtspraak oordeelde op 13 december 1988 (AB 1989, 308) dat de burgemeesters wel een openbaar ambt bekleedden en daarom konden worden aangesproken op daden die de aanzien van dit ambt zouden schaden, maar dat openbaarmaking een dusdanige inbreuk op de privacy zou inhouden dat het belang van de informatieverstrekking hier tegen niet zou opwegen.
Dan de declarerende bestuurders. Vallen declaraties onder de WOB? De zaak kwam voor het eerst in 1993 voor de rechter in een slepende zaak tussen Haarlems Dagblad en de gemeente Haarlemmermeer. Daarbij ging het om allerlei onkostenvergoedingen aan met name de burgemeester. B en W beriepen zich er primair op dat in deze geen sprake was van een bestuurlijke aangelegenheid en lieten vervolgens ook het privacy-aspect meespelen.
Op 17 augustus 1993 deed de voorzitter van de Afdeling rechtspraak een duidelijke uitspraak. ’Wij stellen voorop dat declaraties die door een burgemeester in de uitoefening van zijn ambt zijn ingediend en ten aanzien waarvan de bevoegde gemeentelijke instantie heeft besloten deze te honoreren, moeten worden aangemerkt als documenten over een bestuurlijke aangelegenheid.’ Het gemeentelijke besluit rammelt volgens de voorzitter zo dat hij aan het privacygedeelte niet eens toekomt. Overigens verstrekte Haarlemmermeer de gevraagde declaraties na de vernietiging van het eerdere weigeringsbesluit alsnog en integraal.
Heldere jurisprudentie zou je zeggen, maar alles begon weer van voor af aan tijdens meer recente toestanden rond de declaraties van de Rotterdamse burgemeester Peper. Aan procedures over de bonnetjes geen gebrek. Het uiteindelijke oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak kwam op 25 april 2000 (LJNAA563). Die houdt de lijn van de voorzitter vast dat in dit soort gevallen wel degelijk sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid. Niet alleen declaratieformulieren, maar ook nota’s en bonnen vallen onder de WOB.
Vervolgens heeft dan de relatieve toetsing aan de uitzonderingsgrond voor privacybescherming plaats. Bescherming van de persoonlijke levenssfeer, van bestuurders maar ook van derden, kan aan de orde zijn, aldus de Afdeling. Openbaarmaking van bepaalde gegevens inzake contacten met anderen op een bepaald moment kan voorts, bij gevoelige of actuele kwesties, een bewindspersoon belemmeren in diens functioneren.
In de zaak van de bonnetjes van Peper verwijt de Afdeling de minister nagelaten te hebben per aangelegenheid en dus per document aan te geven waarom openbaarmaking achterwege te blijven. Het huiswerk moet dus over. Toch komt de Afdeling met nog wel iets inhoudelijks: men stelt het in ieder geval gerechtvaardigd te vinden dat strikt persoonlijke gegevens als huisadres en privé-bankrekeningnummer worden doorgehaald.
6. Vangnetartikel
Helemaal aan het eind zit, voor zover nodig, een vangnetartikel. De wetgever had vastgesteld dat er altijd wel uitzonderingsgevallen zijn waar je niet bent opgekomen. Bovendien zou de wet anders veel te specifiek worden, terwijl je ook om de haverklap de wet zou moeten veranderen.
Deze uitzonderingsgrond bevat een dubbele afweging. Eerst moet worden bekeken of de bevoordeling of benadeling onevenredig is. Daarna moet er, als er inderdaad onevenredigheid is, een afweging plaats hebben tussen deze onevenredigheid en het belang van openbaarheid.
Zoals het bij een vangnetartikel past, is er diverse jurisprudentie. Overigens leerde de ervaring dat het artikel voor de zekerheid heel vaak werd ingeroepen, maar dat rechters er zelden aan toekwamen omdat de zaak op een andere grond sneuvelde. De laatste jaren is er echter een toename te constateren.
Een kleine selectie. NRC Handelsblad vroeg in 1982 informatie over steun door de rijksoverheid aan het scheepsbouwer RSV. EZ weigerde de stukken te geven. Concurrenten zouden worden bevoordeeld, terwijl er nadeel was voor de gesteunde onderneming en de staat. Terecht, aldus de Afdeling (AB 1983, 253), met name omdat bij steunverlening gestelde voorwaarden betrekking hadden op lopende en toekomstige contracten met derden. Openbaarmaking zou het RSV-concern onevenredig benadelen en tevens deze derden onevenredig bevoordelen.
Het vangnetartikel speelde ook een rol bij de weigering informatie te geven over de kabinetsformatie. Ook daar was NRC Handelsblad actief. De krant verloor in 1981 in eerste instantie een procedure bij de voorzitter van de Afdeling. Die liet de belangen van kabinetsformateurs en –informateurs prevaleren. De Afdeling oordeelde op 27 juli 1982 (AB 1983, 126) echter anders, omdat het belang van het verstrekken van informatie tijdens de voorbereiding en totstandkoming van een kabinet wel bijzonder zwaar weegt.
In een door het Algemeen Dagblad gestarte procedure bepaalde de Afdeling bestuursrechtspraak in 2004 dat de minister van volksgezondheid, welzijn en sport (VWS) terecht een aantal stukken over infectie in ziekenhuizen niet had verstrekt. Daarbij woog het belang van de ziekenhuizen zwaarder dan openbaarheid, omdat het om een niet-representatief onderzoek ging, waarbij gegevens vrijwillig waren verstrekt. Afdeling 1 december 2004 200401820/1
Een vergelijkbare uitspraak is er een week later als het gaat om gegevens van bedrijf die berusten bij de Voedsel- en Waren Autoriteit. Afdeling 8 december 2004 200401759/1
INTERN BERAAD
Deze uitzonderingsgrond is in de loop der tijd opgerekt. Aanvankelijk gold als uitgangspunt dat bijvoorbeeld een rapport van een extern adviseur nooit met een beroep op deze grond kon worden achtergehouden.
Die tijd is voorbij. Ook in geval van een externe deskundige kan er sprake zijn van intern beraad. Eerste uitspraak hierover is van de Afdeling rechtspraak van 10 februari 1998 (Luichies/Haarlems Dagblad tegen B en W van Haarlem, Mediaforum 1998-3 blz 88).
Uitspraak rechtbank Amsterdam van 25 januari 2001 in een zaak tussen Joost Oranje/NRC Handelsblad en het ministerie van financiën: ,,Het feit dat in stukken ten behoeve van intern beraad passages voorkomen als ‘gezegd kan worden dat’ of woorden van gelijke strekking is onvoldoende voor de conclusie dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen.”
BIJZONDERE OPENBAARHEIDSWETGEVING
De algemene openbaarmakingregeling van de WOB wijkt wanneer in een andere wet een uitputtende openbaarmakingregeling is opgenomen. Deze uitzondering zit goed verstopt in een tussenzinnetje van de WOB. Het gaat dan om artikel 2, dat tussen haakjes zegt dat een bestuursorgaan informatie geeft ‘onverminderd het elders bij wet bepaalde.’ Je moet het maar snappen.
De rechtspraak heeft daar wel enige precisering aan gegeven. Zie bijvoorbeeld Afd. 3 maart 1998 (Jurisprudentie Bestuursrecht 2 april 1998, nr. 77). Maar ook: Vz. Afd. 24 juni 1993 (Kort Geding 1993, 299). De redactie van artikel 2 WOB brengt met zich mee, stelt de Afdeling vast, dat het hier louter mag gaan om wetten in formele zin. De WOB wijkt niet voor bijzondere openbaarmakingsregelingen die bijvoorbeeld zijn neergelegd in een op een wet in formele zijn gebaseerde uitvoeringsregeling. Bij de eerstgenoemde zaak ging het om een op de Wet op de geneesmiddelenvoorziening gebaseerde registratieregeling en –besluit.
En daar blijft het verder niet bij. Wil de WOB compleet wijken, dan is nodig dat de bijzondere openbaarmakingsregeling, neergelegd in een wet in formele zin, ook een uitputtend karakter heeft. Is er in een bepaalde formele wet slechts een beperkte openbaarmakingsregeling, dan geldt voor het overige de WOB.